Investissements numériques très haut débit publics, la fin des concessions ?

Région Auvergne, Grand Toulouse, Doubs ou encore, par exemple, Maremne Adour Côte Sud, au moment de lancer leurs projets très haut débit, nombre de collectivités délaissent la solution « concession », le mode dominant de délégation des premiers réseaux d’initiatives publiques (RIP). Est-ce le signe d’un changement de stratégie de collectivités territoriales ? Faut-il plutôt lire ce phénomène comme le résultat de la spécificité des questions qui encadrent le lancement des RIP de seconde génération et, en particulier, de la fragilité économique des projets fibre optique ? Une fragilité d’autant plus forte d’ailleurs que la puissance publique nationale a étrangement choisi de réserver l’action publique aux seules zones supposées les moins rentables en leur interdisant d’intervenir dans les zones urbaines AMII. Cette décision a privé le pays de véritables solutions de péréquation. Bref, le terme « investisseur numérique public » n’a jamais été aussi juste. Dans les RIP de seconde génération, hors zone denses, ce sont bien en effet les Collectivités Territoriales qui vont devoir assumer une grande partie du risque financier. Nous avions lancé un sondage au printemps 2014 à ce sujet ; cet article rend partiellement compte des résultats obtenus.

Les deux dernières années ont été marquées par le lancement d’importants projets Très Haut Débit (THD) publics. Partenariat Public Privé, régie intéressée ou Société Publique Locale (SPL), la majorité des collectivités territoriales concernées ont opté pour des solutions différentes de celles des RIP de première génération. La Région Auvergne, dans sa session du 3 juin 2013, a ainsi mis en place une régie à autonomie financière et à personnalité morale dénommée « Auvergne Numérique ». Cette dernière est chargée de gérer et d’exécuter le contrat de partenariat public privé « Auvergne THD » signé avec Orange. Le département du Doubs a lui choisi, en octobre 2014, une formule de type régie intéressée signée avec Altitude Infrastructures. Conclue pour 6 ans, cette DSP porte sur l’exploitation, la maintenance et la commercialisation d’un réseau THD sur le territoire départemental. La rémunération d’Altitude Infrastructures est composée d’une partie forfaitaire et d’une partie variable directement liée aux résultats.

En décembre 2012, Toulouse Métropole avait auparavant décidé de reprendre le RIP confié à Covage de 2002 à 2013. Elle a pour cela créé une Société Publique Locale dont la principale mission consiste à exploiter les infrastructures de télécommunications THD. Dans le même temps, elle a d’ailleurs également décidé de se doter d’une régie chargée de déployer et de gérer des fourreaux et des infrastructures passives THD, notamment dans les ZAC. Sage décision…

La Communauté de Communes Maremne Adour Côte Sud a opté pour sa part pour une solution plus orientée services publics. En décidant en juin 2013 de créer la SPL DigitalMax, elle a ainsi voulu se doter d’un fournisseur de services à même de répondre aux besoins numériques, d’une part, de ses collectivités actionnaires et, d’autre part, d’activités saisonnières inhérentes à un territoire très touristique.

Les exemples abondent ainsi qui révèlent la diversité des choix des collectivités territoriales. Le sondage lancé au printemps 2014 sur Numericuss confirme d’ailleurs l’ampleur des changements à attendre en matière de stratégie juridique. 86 personnes, majoritairement des professionnels des réseaux télécoms, ont participé à cette enquête. Leurs réponses dessinent peut-être une partie paysage des futurs investissements publics numériques.

La concession, le modèle d’hier ?

Quelle est le meilleur modèle juridique pour supporter les investissements publics THD ?

La première interrogation portait sur les solutions juridiques à même de porter ces futurs projets.

Premier résultat significatif, 2% seulement des répondants militent pour des solutions de type concession. Ces dernières sont jugées laissant « trop de libertés aux délégataires ». Les répondants observent à la fois leur trop grande rigidité et les difficultés fréquentes que rencontrent les collectivités pour agir sur les priorités de déploiement comme sur les choix techniques. L’un des répondants estime par exemple que ces solutions concessives reviennent de fait pour la collectivité délégante à perdre tout ou partie de sa maîtrise d’ouvrage. Pour lui, la concession « se transforme rapidement en une boîte noire ». Un autre pense que « la solution concession était intéressante pour les RIP de première génération car facile à modéliser pour les projets de dégroupage. Aujourd’hui, les projets comportent majoritairement des investissements FTTH qui sont difficilement modélisables en terme de rentabilité. La concession fait alors courir un risque de surcompensation versus subvention publique… Les marchés de travaux garantissent à l’inverse des chiffrages issus de mise en concurrence, donc plus proches de prix marché. » On sait tous en effet que nombre de délégataires concessionnaires se rémunèrent en partie via des surcouts de construction… Les RIP de première génération étaient bien, aussi, des projets de BTP.

SPL, régie ou affermage ?

Pour les RIP de seconde génération, les enjeux évoluent de manière sensible. C’est en tout cas l’avis de plus de 41% des répondants qui suggèrent désormais de privilégier des montages utilisant des SPL ou des SEM. Les positions s’avèrent toutefois assez tranchées dans ce domaine. Ainsi, à la question « Pensez-vous que les Collectivités Territoriales devraient davantage maîtriser leurs investissements numériques, par exemple en créant des Sociétés Publiques Locales ad hoc ? », 44% répondent que c’est une piste intéressante alors que 38% ont une opinion inverse.

Pensez-vous que les Collectivités Territoriales devraient davantage maîtriser leurs investissements numériques, par exemple en créant des Sociétés Publiques Locales ad hoc ?

 

 

 

Les « pro SPL » estiment que ce type de montage semble plus à même « d’associer les acteurs publics et privés locaux comme nationaux dès la première ébauche de l’organisation ». Ils pensent aussi que les SPL donnent plus de solutions aux investisseurs publics pour exploiter leurs infrastructures optiques pour leurs besoins propres, par exemple pour interconnecter tous les bâtiments publics. L’option régie ou régie intéressée utilisant des leviers de type marchés publics, adaptées à ces opérations, recueillent d’ailleurs plus de 17% des réponses.

Les « anti SPL » redoutent pour leur part une possible instabilité des actionnaires publics, une instabilité inhérente notamment aux calendriers électoraux. Ils craignent en outre que les collectivités ne disposent pas encore des compétences techniques suffisantes pour manager un projet THD. C’est sans doute la raison qui incite quasiment 28% d’entre eux à privilégier l’option affermage. Cette dernière permettrait aux collectivités territoriales de maîtriser leur stratégies d’aménagement numérique tout en disposant des compétences techniques et des moyens budgétaires du fermier. Une vingtaine de répondants doutent toutefois de cette solution et annoncent par exemple une « non maîtrise par le délégataire exploitant de la conception du réseau lui permet de réfuter les risques de l’exploitation du réseau. »

Quelles sont selon les autres priorités à travailler pour réussir la construction des réseaux de nouvelle génération ?

Le sondage sollicitait également l’avis des internautes sur les autres priorités à travailler pour réussir la construction des réseaux de nouvelle génération. Schématiquement, le sondage fait apparaître dans ce domaine trois grands types de priorités. La première réunit des préoccupations que l’on peut définir comme « techniques ». Elles regroupent environ 40% des réponses. La seconde relève ensuite de leviers financiers et politiques. Réunis dans une catégorie nommée « management public», ils représentent eux aussi environ 4 réponses sur 10. La troisième concerne enfin les dispositions législatives et réglementaires. Elles concernent un peu moins d’une réponse sur 5.

Les réponses « techniques » suggèrent de revoir les méthodes de construction des réseaux FttX. Un professionnel des télécoms, longuement engagé dans une DSP de l’Ile-de-France, estime par exemple qu’il faut « revoir entièrement la copie technique. En 2014, le FTTH est construit avec les mêmes solutions que celles employées il y a 25 ans dans les premiers réseaux optiques longue distance. Techniques inadaptées pour une cible totalement différente… Ca conduit à ces fameux €30Mds pour fibrer 80% de la Population… » D’autres militent pour que l’on unifie sans tarder les Systèmes d’Information ou pour que l’on « revoie les solutions de type Mediapost ». Comment ne pas les comprendre ? Il est également conseillé de répondre rapidement aux « besoins de collecte » des RIP par des initiatives nationales ou de s’assurer de « l’interopérabilité des réseaux » comme de « la syndication des plateformes commerciales des RIP.»

Cette dernière proposition fait d’ailleurs écho aux positions davantage orientées management public. Plusieurs des réponses réunies dans ce second type peuvent par exemple être illustrées par cette proposition d’un spécialiste des Bouches-du-Rhône. Il estime qu’il faut « instaurer une meilleure commercialisation des RIP FTTH auprès des grands opérateurs, via une agence, ou une plateforme unique gérée par un acteur reconnu ». Les lacunes en matière de coopération inter RIP sont d’ailleurs fréquemment soulignées. On retrouve également, dans ce type n°2, l’ensemble des positions liées aux déficits des politiques orientées services publics numériques. C’est d’ailleurs la majorité des réponses. Elles sont illustrées par cette recommandation d’un professionnel qui estime urgent de « décliner enfin les SDTAN en vraies projets de services numériques de proximité afin d’enrichir les modèles économiques des RIP de seconde génération ». En matière de management public, plusieurs répondants rappellent aussi, à juste titre, l’importance des efforts à fournir en matière de formation des élus comme des cadres publics.

Le troisième type de priorités identifiées au travers du sondage relève de questions législatives et réglementaires. Plusieurs répondants s’inquiètent à ce sujet de la « fragilité des solutions de financement des fonds FSN et FANT ». D’autres rappellent « l’importance des décisions toujours à prendre pour décider des conditions de migration du cuivre à la fibre optique. » La majorité des répondants en appellent surtout « à une vraie loi numérique.» Une future loi numérique a justement été confirmée par le Premier Ministre lors du Conseil des Ministres du 3 septembre 2014. Répondra-t-elle à l’ensemble de ces priorités ? L’avenir le dira. D’évidence beaucoup reste toutefois encore à faire. Il faudra en particulier préciser les rôles de chacun et les actions de ces  pouvoirs publics, de l’Europe au local, stratèges en matière de transition numérique et dont le pays a  besoin pour tenir les objectifs de déploiement d’une France à très haut débit et d’une transition numérique à réussir.