Aménagement numérique du territoire. Esquisses d’un nouveau modèle d’investissement numérique public.

Le temps de la construction des réseaux très haut débit paraît enfin venu. Hors des zones urbaines denses, ce sont les collectivités territoriales qui sont à l’œuvre pour suppléer les carences du marché. Dans un contexte réglementaire parfois surprenant et rappelé dans cet article de mai 2015, il faut d’ailleurs rendre hommage aux décideurs publics et à leurs partenaires privés engagés dans ce vaste programme. Mais, dans un monde dont l’ordre paraît de plus en plus bouleversé par la transition numérique, n’est-il pas temps d’aller au-delà du seul objectif de gestion des carences du marché ? Les lignes qui suivent esquissent une piste qui consisterait à passer de programmes pensés en mode « dissociation » à des projets numériques locaux déployés selon une logique « associative». Explications.

« Programmes dissociatifs », que les mauvaises langues se rassurent, il ne s’agit pas de désigner ainsi une éventuelle pathologie schizophrénique des décideurs publics. L’objectif consiste seulement à exprimer la nature des modèles qui président à la mise en œuvre des opérations d’aménagement numérique des territoires (ANT) d’aujourd’hui.

Des programmes numériques publics dissociatifs ?

Le modèle ANT actuel se fonde en effet sur la commercialisation de câbles et de prises optiques construites par les Collectivités Territoriales et leurs délégataires auprès des fournisseurs de services. La rentabilité de ces programmes dépend donc majoritairement des volumes de prises, d’équipements ou de linéaires de câbles vendus à des opérateurs qui les utilisent à leur tour pour commercialiser leurs offres auprès des particuliers et des entreprises :

• Infrastructures réseaux territoriales mais bouquets triple play du marché ;
• Wifi dans l’espace public du territoire mais absence fréquente de services locaux associés et de maitrise des données générée.

L’ANT d’aujourd’hui dissocie donc bien la construction des réseaux et leur exploitation. Hérité des projets de dégroupage du réseau cuivre en mode haut débit, ce modèle se concentre sur le traitement des carences du marché en laissant à ce dernier le soin d’exploiter, ou pas, les infrastructures publiques déployées.

C’est un choix. On aurait pu en retenir un autre. Via ces nouveaux réseaux très haut débit, il aurait été possible de se doter d’abord, ou aussi, de ressources numériques publiques génératrices de simplifications administratives, de réduction des dépenses de fonctionnement ou de modernisation des services publics. Ce n’est pas la politique retenue par les deux derniers Présidents de la République. Quelque chose me laisse pourtant à penser qu’elle aurait produit plus d’économies, plus de leviers d’égalités sociales et territoriales ou de modernité politique que la fusion des Régions.

Alors que l’Internet se construit désormais notamment autour des données, d’un web de plus en plus cognitif et de nouveaux moyens d’interaction hommes – machines, ce modèle numérique peut-il durablement subsister en l’état ? Ne présente-t-il pas le risque de voir les décideurs publics, et avec eux une partie des acteurs du territoire, abandonner progressivement, parfois “à l’insu de leur plein gré”, plusieurs de leurs compétences et de leurs moyens d’actions ? N’est-il pas de surcroit synonyme d’une rentabilité financière, sociale, écologique et environnementale, médiocre ? Dans un univers aussi écosystémique que celui du numérique, la seule voie de la dissociation pourrait bien ressembler à un renoncement public et à une mauvaise affaire financière.

A un modèle public « associatif »

Pour sortir de ces limites de l’aménagement numérique du territoire, il paraît nécessaire de faire évoluer le modèle d’investissement public actuel. Je suggère pour cela plus d’ambition dans le « pourquoi ». Je  propose notamment d’enrichir les objectifs des politiques publiques numériques pour ne plus les cantonner en supplétif de l’action des grands opérateurs. Il s’agirait notamment de disposer des ressources publiques nécessaires pour :

• Produire plus d’externalités (économie, emplois, transitions énergétiques) et tenter enfin de tenir les promesses d’une croissance boostée par un numérique mais qui semble pourtant encore, selon l’Ocde, détruire beaucoup d’emplois ;
• Profiter de ces nouveaux réseaux pour moderniser le management public de l’investisseur numérique et remettre l’usager au centre de la E-administration ;
• Produire plus d’effets territoires en repensant péréquation, égalisation des conditions d’accès aux services en ligne ou encore, par exemple, e-inclusion ;
• Se donner les moyens de réinvestir en augmentant les performances financières des Réseaux d’Initiatives Publique de seconde génération ;
• Mieux réguler, par exemple les pratiques des GAFA.

En opposition à la précédente stratégie dite « dissociative », je travaille pour cela sur une esquisse qui s’organiserait selon une logique « associative ». Ce terme « associatif » ne fait pas référence à un portage de type association de type loi 1901. Il désigne un modèle de conception des programmes d’aménagement numérique des territoires qui ne cantonnerait plus les investisseurs publics dans le rôle de constructeurs de réseaux.

Schématiquement, ce modèle consisterait à :

• Associer construction d’infrastructures réseaux, dont une partie resterait propriété de l’investisseur public, extensions en mode radio wifi – mobilité et déploiement d’un véritable projet de modernisation des services publics. Ce volet dépasserait donc le simple raccordement d’une série de bâtiments de type mairies, écoles, ou établissements publics de santé comme cela est courant aujourd’hui. Les travaux que je réalise depuis quelques années montrent d’ailleurs que le raccordement ne suffit pas à engager une transition numérique publique réussie…
• Mutualiser entre investisseurs publics, Etat compris, non pas seulement une base de prises Fttx à commercialiser, comme cela est parfois suggéré, mais une véritable plateforme de services publics et de solutions associées (Connecteur type France Connect, API, portefeuille d’applications, sécurité, achats groupés…). Bien entendu, cette mutualisation, autour d’un rôle de « réseau d’acteurs publics formant plateforme commune », pourrait utiliser, en respectant le Code des Marchés Publics, les solutions issues de l’univers foisonnant des startups du pays. On exploiterait ainsi là une véritable coopération public – privé… Elle permettrait d’ailleurs de jouer de l’effet marché national pour produire des champions moins désarmés face aux compétiteurs internationaux.
• Décliner cette plateforme en solutions fixes et mobiles au service de la socio-économie locale (tourisme, TPE, social, filières courtes, commerçants indépendants, E-inclusion…) afin de soutenir la création de valeur ajoutée d’abord dans le territoire investisseur. Les initiatives foisonnent dans ces directions, au risque parfois d’ailleurs de la reproduction du mille-feuilles territorial et d’un manque flagrant de visibilité. Elles gagneraient à être intégrées dans une stratégie numérique plus large et à devenir plus interopérables ou plus mutualisées.
• Traduire cette stratégie dans un contrat numérique public négocié afin de définir les actions, les conditions de coopérations et les compétences partagées entre Etat, Régions, Départements, EPCI et communes. Il serait ainsi possible d’opérationnaliser enfin la subsidiarité numérique qui fait toujours cruellement défaut.
• Accompagner cette stratégie numérique territoriale d’un véritable dispositif de régulation conforme aux dispositions européennes et décliné au niveau national.

A cette heure, ces bases de travail, rapidement présentées dans ce texte, restent provisoires. Elles seront affinées au cours de l’année 2016. Je souhaiterai toutefois vos critiques. Je souhaiterai également pouvoir les présenter, comme cela a été fait le 18 mai 2016 lors des Entretiens de l’Innovation territoriale de la Chaire Optima dont je suis membre, voire les expérimenter, par exemple au sein de territoires laboratoires.